浅谈政府出资以转让方式从投资基金中退出是否须进场交易及评估？

　　在我国私募股权行业发展的过程中，政府投资基金已经成为重要的参与者，截至2022年末，各级政府共成立1531只政府投资基金，自身规模累计约2.74万亿元，从2013到2022年的过去十年间，政府投资基金数量增加1318只，CAGR(复合年均增长率)为24.50%[1]。在如此规模下，基金退出也是政府出资面临的一个重要问题，大量政府投资基金已开始探索S基金交易方式，政府转让基金份额是否需根据《企业国有资产交易监督管理办法》(“32号令”)在产权交易所进场交易、评估等合规问题也不断被提出，笔者结合实务经验就该问题尝试简要分析。

　　01

　　政府出资设立基金的方式

　　财政部于2015年11月12日发布的《政府投资基金暂行管理办法》(财预[2015]210号，简称“210号文”)第二条规定，“本办法所称政府投资基金，是指由各级政府通过预算安排，以单独出资或与社会资本共同出资设立，采用股权投资等市场化方式，引导社会各类资本投资经济社会发展的重点领域和薄弱环节，支持相关产业和领域发展的资金。”第三条规定“本办法所称政府出资，是指财政部门通过一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算等安排的资金。”

　　国家发展改革委于2016年12月30日发布的《政府出资产业投资基金管理暂行办法》(发改财金规[2016]2800号，简称“2800号文”)第二条规定，“本办法所称政府出资产业投资基金，是指有政府出资，主要投资于非公开交易企业股权的股权投资基金和创业投资基金。”

　　国家发展改革委办公厅印发《政府出资产业投资基金信用信息登记指引(试行)》(发改办财金规〔2017〕571号，简称“571号文”)第二条规定“本指引所称政府出资产业投资基金，是指有政府（含所属部门、直属机构）直接或委托出资，主要投资于非公开交易企业股权的股权投资基金和创业投资基金;政府出资设立的综合性基金(母基金)也适用本指引。”

　　综上，政府出资设立基金有两种方式，一种是政府直接以资本金注入形式出资设立基金，另一种是政府委托出资设立基金（即政府指定主体作为基金名义出资人）。

　　02

　　政府转让基金份额是否需要根据32号令评估、进场？

　　为回答该问题，首先需分析：政府转让基金份额是否为32号令调整对象?32号令第三条第一款规定，企业国有资产交易行为包括“履行出资人职责的机构”转让其对企业各种形式出资所形成权益的行为。所以，我们还需分析“政府是否属于‘履行出资人职责的机构’”?

　　虽在32号令没有明确定义，但32号令的上位法《中华人民共和国企业国有资产法》中明确了“履行出资人职责的机构”包括国务院及地方政府设立的国资管理机构，以及由政府授权代表政府履行出资人职责的部门或机构”[2]。

　　但上述内容并非32号令的完整规定，32号令第六十六条还规定“政府设立的各类股权投资基金投资形成企业产(股)权对外转让，按照有关法律法规规定执行。”虽实务中因文意及理解产生不少疑问，但相对统一的认识是：对于政府出资从投资基金退出，32号令第六十六条进行了例外安排，按照有关法律法规规定执行;210号文第二十一条已进行了规定，即“政府出资从投资基金退出时，应当按照章程约定的条件退出;章程中没有约定的，应聘请具备资质的资产评估机构对出资权益进行评估，作为确定投资基金退出价格的依据。”

　　基于以上，政府出资（包括直接出资或委托出资）对外转让基金份额退出的，按照32号令第六十六条及210号文第二十一条规定，无需根据32号令在产权交易所进场交易，尊重各方意思自治，约定优先（即按基金合同约定的条件退出），基金合同没有约定的，应进行评估，作为退出价格的依据。

　　(上下滑动阅览)

　　[2]根据《中华人民共和国企业国有资产法》第十一条，“国务院国有资产监督管理机构和地方人民政府按照国务院的规定设立的国有资产监督管理机构，根据本级人民政府的授权，代表本级人民政府对国家出资企业履行出资人职责。国务院和地方人民政府根据需要，可以授权其他部门、机构代表本级人民政府对国家出资企业履行出资人职责。代表本级人民政府履行出资人职责的机构、部门，以下统称履行出资人职责的机构。”

　　03

　　S基金份额转让试点

　　为贯彻落实国务院常务会议关于在区域性股权市场开展股权投资和创业投资份额转让试点的决定和《国务院关于深化北京市新一轮服务业扩大开放综合试点建设国家服务业扩大开放综合示范区工作方案的批复》(国函〔2020〕123号)要求，加快推动本市“两区”建设创新政策落地见效，推动份额转让试点工作扩大规模并形成制度化长效机制，北京市地方金融监督管理局，中国证券监督管理委员会北京监管局，北京市人民政府国有资产监督管理委员会，北京市财政局，北京市经济和信息化局，北京市科学技术委员会，中关村科技园区管理委员会于2021年6月21日发布《关于推进股权投资和创业投资份额转让试点工作的指导意见》(简称为“北京试点”)，“(三)支持各类国资相关基金份额(包括但不限于国家出资企业及其拥有实际控制权的各级子企业出资形成的基金份额、各级政府投资基金出资形成的基金份额)，通过北京股权交易中心份额转让试点转让交易。对于存续期未满但达到预期目标的政府投资基金出资形成的份额，经该基金行业主管部门审核后，可在北京股权交易中心份额转让试点转让交易。基金设立协议等对基金份额转让有明确规定或约定的，从其规定或约定。(四)简化国资相关基金份额转让审批流程，采取市场化方式确定最终转让价格。首次转让报价应以评估或估值结果为基准。”

　　2022年9月21日，上海市地方金融监督管理局,中国证券监督管理委员会上海监管局,上海市人民政府国有资产监督管理委员会,上海市市场监督管理局,上海市财政局,国家税务总局上海市税务局发布《关于支持上海股权托管交易中心开展私募股权和创业投资份额转让试点工作的若干意见》(沪金监〔2022〕120号，简称“上海试点”)规定，“1.支持各类国有基金份额通过上海股权托管交易中心(以下简称上海股交中心)开展转让试点。市区两级政府投资基金出资形成的份额，经主管部门审核后，可通过上海股交中心有序退出。2.本市国有基金份额转让原则上以市场化方式进行，转让价格以经核准或备案的资产评估或估值结果为定价基础。参与试点的本市国有企业应根据要求制订国有基金份额转让相关管理制度，优化国有基金份额转让审批程序。”

　　结合笔者经办及了解，各地在政府出资对外转让基金份额实操亦存在差异：部分政府出资根据210号文规定，依据基金合同约定的条件进行转让，不进行评估及进场；部分政府出资在北京试点、上海试点等份额转让平台进行份额转让（且根据北京试点、上海试点要求，转让报价以评估或估值结果为基准）。

　　04

　　结论

　　综上分析，根据32号令第六十六条及210号文第二十一条规定，政府出资(包括直接出资或委托出资)对外转让基金份额，可以适用32号令第六十六条的特别规定，而无需根据32号令在产权交易所进场交易，尊重各方意思自治，约定优先(按基金合同约定的条件退出)，基金合同没有约定的，应进行评估，作为退出价格的依据。

　　随着S基金试点的启动，各地在政府出资对外转让基金份额实操亦存在差异：部分政府出资根据210号文规定，依据基金合同约定的条件进行转让，不进行评估及进场;部分政府出资在北京试点、上海试点等份额转让平台进行份额转让(且根据北京试点、上海试点要求，转让报价以评估或估值结果为基准)。建议实操中综合210号文、当地法律法规、政策要求及基金合同约定，就政府对外转让基金份额是否须评估、通过份额转让平台转让等，综合考量、安排。