因“未建立适当性管理制度或适当性管理制度不完善”，证监会和中基协对9家私募基金管理人进行处罚！

　　2021年至2023年6月，各地证监局和中基协网站公布了因私募基金管理人存在违规行为开具的行政监管措施、行政处罚以及纪律处分决定书(下文中统称“处罚案例”，行政监管措施、行政处罚、纪律处分统称“处罚”)。经统计发现，包括湖南溪道资产管理有限公司、北京冠汇世纪股权投资基金管理有限公司、深圳前海正帆投资管理有限公司在内的9家私募机构因存在未建立适当性管理制度或适当性管理制度不完善的行为被各地证监局和中基协开出罚单。

　　根据证监会和中基协的相关监管规定，私募基金管理人在募集过程当中，应当建立并完善适当性管理制度，否则可能被处罚。

　　一、应当建立并完善适当性管理制度的规定

　　证监会《私募投资基金监督管理暂行办法》第四条规定：“私募基金管理人和从事私募基金托管业务的机构(以下简称私募基金托管人)管理、运用私募基金财产，从事私募基金销售业务的机构(以下简称私募基金销售机构)及其他私募服务机构从事私募基金服务活动，应当恪尽职守，履行诚实信用、谨慎勤勉的义务。私募基金从业人员应当遵守法律、行政法规，恪守职业道德和行为规范。”

　　第十六条规定：“私募基金管理人自行销售私募基金的，应当采取问卷调查等方式，对投资者的风险识别能力和风险承担能力进行评估，由投资者书面承诺符合合格投资者条件;应当制作风险揭示书，由投资者签字确认。私募基金管理人委托销售机构销售私募基金的，私募基金销售机构应当采取前款规定的评估、确认等措施。投资者风险识别能力和承担能力问卷及风险揭示书的内容与格式指引，由基金业协会按照不同类别私募基金的特点制定。”

　　证监会《证券期货投资者适当性管理办法(2022年修正)》第二十六条规定：“经营机构委托其他机构销售本机构发行的产品或者提供服务，应当审慎选择受托方，确认受托方具备代销相关产品或者提供服务的资格和落实相应适当性义务要求的能力，应当制定并告知代销方所委托产品或者提供服务的适当性管理标准和要求，代销方应当严格执行，但法律、行政法规、中国证监会其他规章另有规定的除外。”

　　第二十九条规定：“经营机构应当制定适当性内部管理制度，明确投资者分类、产品或者服务分级、适当性匹配的具体依据、方法、流程等，严格按照内部管理制度进行分类、分级，定期汇总分类、分级结果，并对每名投资者提出匹配意见。经营机构应当制定并严格落实与适当性内部管理有关的限制不匹配销售行为、客户回访检查、评估与销售隔离等风控制度，以及培训考核、执业规范、监督问责等制度机制，不得采取鼓励不适当销售的考核激励措施，确保从业人员切实履行适当性义务。”

　　中基协《基金募集机构投资者适当性管理实施指引(试行)》第四条规定：“基金募集机构按照本指引，建立健全投资者适当性管理制度……”

　　第七条规定：“基金募集机构建立适当性管理制度，至少包括以下内容：(一)对基金管理人进行审慎调查的方式和方法;(二)对基金产品或者服务的风险等级进行设置、对基金产品或者服务进行风险评价的方式或方法;(三)对投资者进行分类的方法和程序、投资者转化的方法和程序;(四)对普通投资者风险承受能力进行调查和评价的方式和方法;(五)对基金产品或者服务和投资者进行匹配的方法;(六)投资者适当性管理的保障措施和风控制度。”

　　中基协《私募投资基金募集行为管理办法》第六条规定：“募集机构应当恪尽职守、诚实信用、谨慎勤勉……承担特定对象确定、投资者适当性审查……等相关责任。”

　　中基协《私募投资基金管理人内部控制指引》第十六条规定：“……私募基金管理人应当建立合格投资者适当性制度。”

　　二、对未建立适当性管理制度或适当性管理制度不完善的处罚规定

　　证监会《私募投资基金监督管理暂行办法》第三十三条规定：“私募基金管理人、私募基金托管人、私募基金销售机构及其他私募服务机构及其从业人员违反法律、行政法规及本办法规定，中国证监会及其派出机构可以对其采取责令改正、监管谈话、出具警示函、公开谴责等行政监管措施。”第三十八条规定：“私募基金管理人、私募基金托管人、私募基金销售机构及其他私募服务机构及其从业人员违反本办法第七条、第八条、第十一条、第十四条至第十七条、第二十四条至第二十六条规定的，以及有本办法第二十三条第一项至第七项和第九项所列行为之一的，责令改正，给予警告并处三万元以下罚款;对直接负责的主管人员和其他直接责任人员，给予警告并处三万元以下罚款;有本办法第二十三条第八项行为的，按照《证券法》和《期货交易管理条例》的有关规定处罚构成犯罪的，依法移交司法机关追究刑事责任。”

　　证监会《证券期货投资者适当性管理办法(2022修正)》第三十七条规定：“经营机构违反本办法规定的，中国证监会及其派出机构可以对经营机构及其直接负责的主管人员和其他直接责任人员，采取责令改正、监管谈话、出具警示函等监督管理措施。”

　　中基协《中国证券投资基金业协会会员管理办法》第二十九条规定：“对违反法律法规及中国证监会授予协会实施自律管理的规范性文件或协会自律规则的会员或从业人员，协会可视情节轻重给予惩戒，实施自律管理措施或纪律处分。会员或从业人员违反上述规定，需要对其实施行政监管措施或行政处罚的，移交中国证监会等有关机关处理。”

　　中基协《中国证券投资基金业协会自律管理和纪律处分措施实施办法》[1]第六条规定：“对机构实施的自律管理措施包括：(一)谈话提醒，即协会要求违规机构在指定时间和地点就有关违规行为接受协会问询、作出说明和解释，并提示其及时纠正违规行为、防范合规风险;(二)书面警示，即协会通过书面形式将违规事实和自律管理措施告知违规机构，对其予以警示告诫，督促其纠正违规行为、防范合规风险;(三)要求限期改正，即协会要求违规机构在规定时限内纠正违规行为，并向协会提交书面整改报告;(四)要求增加内部合规检查次数，即协会要求违规机构在一定时限内按要求的频率或者次数进行内部合规检查并报告自查情况，督促其有效加强合规建设、提高合规意识;(五)协会规定的其他自律管理措施。”第八条规定：“对机构实施的纪律处分措施包括：(一)警告，即协会在官方网站或者通过其他公开方式对违规机构予以警示批评;(二)行业内谴责，即协会在基金行业内对违规机构予以通报、谴责;(三)公开谴责，即协会在官方网站或者协会指定其他媒体上对违规机构予以谴责;(四)限制相关业务活动，即协会在一定期限内暂不受理或者办理违规机构相关业务，或者要求违规机构的在管产品不得新增募集规模、投资者，不得新增投资，但按照有关规定属于自律管理措施的除外;(五)撤销登记，即协会撤销违规机构的私募基金管理人或者基金服务机构的登记;(六)取消会员资格，即协会取消违规机构的协会会员资格;(七)协会规定的其他纪律处分措施。”

　　三、简要分析

　　1.未建立适当性管理制度或适当性管理制度不完善的认定

　　按证监会《私募投资基金监督管理暂行办法》第四条、第十六条，《证券期货投资者适当性管理办法》第二十六条、第二十九条，中基协《基金募集机构投资者适当性管理实施指引(试行)》第四条、第七条，《私募投资基金募集行为管理办法》第六条，《私募投资基金管理人内部控制指引》第十六条的规定，私募基金管理人应当履行谨慎勤勉义务，建立健全投资者适当性管理制度即适当性内部管理制度管理人委托其他机构销售本机构发行的产品或者提供服务时，应当审慎选择受托方，确认受托方具备落实相应适当性义务要求的能力，应当制定并告知代销方所委托产品或者提供服务的适当性管理标准和要求。

　　适当性管理制度主要内容包括：(一)对基金管理人进行审慎调查的方式和方法;(二)对基金产品或者服务的风险等级进行设置、对基金产品或者服务进行风险评价的方式或方法;(三)对投资者进行分类的方法和程序、投资者转化的方法和程序;(四)对普通投资者风险承受能力进行调查和评价的方式和方法;(五)对基金产品或者服务和投资者进行匹配的方法;(六)投资者适当性管理的保障措施和风控制度。

　　适当性管理制度具体实施方式为采取问卷调查等方式，对投资者的风险识别能力和风险承担能力进行评估，由投资者书面承诺符合合格投资者条件;制作风险揭示书，由投资者签字确认;明确投资者分类、产品或者服务分级、适当性匹配的具体依据、方法、流程等，严格按照内部管理制度进行分类、分级，定期汇总分类、分级结果，并对每名投资者提出匹配意见;制定并严格落实与适当性内部管理有关的限制不匹配销售行为、客户回访检查、评估与销售隔离等风控制度，以及培训考核、执业规范、监督问责等制度机制，确保从业人员切实履行适当性义务等。

　　从已有处罚案例看，除案例中写明其存在“未建立适当性管理制度或适当性管理制度不完善”的违规行为外，“投资者适当性制度不完善，执行不到位”、“未能落实适当性义务要求的能力，未能制定适当性管理标准和要求”、“未能制定并严格落实与投资和适当性内部管理有关的制度机制”、“未勤勉谨慎履行管理职责与义务、未完善合格投资者认定程序”、“未切实履行投资者适当性义务，投资者适当性管理制度不完善”等也属于未建立适当性管理制度或适当性管理制度不完善的情形。

　　2.对未建立适当性管理制度或适当性管理制度不完善的处罚

　　按证监会《私募投资基金监督管理暂行办法》第三十三条、第三十八条，《证券期货投资者适当性管理办法》第三十七条规定，针对未建立适当性管理制度或适当性管理制度不完善的违规行为，证监会及其派出机构处罚的对象包括：私募基金管理人、私募基金托管人、私募基金销售机构及其他私募服务机构及其从业人员。

　　具体采取的行政监管措施包括：①责令改正;②监管谈话;③出具警示函;④公开谴责;⑤证监会规定的其他行政监管措施。行政处罚包括：①给予警告并处三万元以下罚款;②对直接负责的主管人员和其他直接责任人员，给予警告并处三万元以下罚款。

　　按中基协《中国证券投资基金业协会自律管理和纪律处分措施实施办法》第六条和第八条的规定，针对基金未建立适当性管理制度或适当性管理制度不完善的违规行为，中基协对机构实施的自律管理措施包括：①谈话提醒;②书面警示;③要求限期改正;④要求增加内部合规检查次数;⑤协会规定的其他自律管理措施。中基协对机构实施的纪律处分措施包括：①警告;②行业内谴责;③公开谴责;④限制相关业务活动;⑤撤销登记;⑥取消会员资格;⑦协会规定的其他纪律处分措施。

　　从已有处罚案例看，针对基金未建立适当性管理制度或适当性管理制度不完善的违规行为，证监会对私募基金管理人一般采取责令改正、出具警示函等行政监管措施;中基协对管理人一般采取公开谴责、暂停受理其私募基金产品备案等处罚。[2]

　　3.《私募投资基金监督管理条例》颁布后可能加大处罚力度

　　《私募投资基金监督管理条例》为国务院2023年7月3日发布的法规，于2023年9月1日正式实施，该条例也对未建立适当性管理制度或适当性管理制度不完善的违规行为作了相关规定，并大幅提高了对违规行为的处罚标准。

　　对于未建立适当性管理制度或适当性管理制度不完善的违规行为，该条例第十九条规定：“私募基金管理人应当向投资者充分揭示投资风险，根据投资者的风险识别能力和风险承担能力匹配不同风险等级的私募基金产品。”虽然该条没有对建立健全适当性管理制度予以规定，但根据前文所列举的相关条款所述，适当性管理制度包括明确投资者分类、产品或者服务分级、适当性匹配的具体依据、方法、流程以及限制不匹配销售行为等内容。故“向投资者充分揭示投资风险，根据投资者的风险识别能力和风险承担能力匹配适当的私募基金产品”的前提是管理人需要建立并完善投资者适当性管理制度。

　　对于未建立适当性管理制度或适当性管理制度不完善承担的法律后果，该条例第四十九条规定：“违反本条例第十九条规定，未向投资者充分揭示投资风险，并误导其投资与其风险识别能力和风险承担能力不匹配的私募基金产品的，给予警告或者通报批评，并处10万元以上30万元以下的罚款;情节严重的，责令其停止私募基金业务活动并予以公告。对直接负责的主管人员和其他直接责任人员给予警告或者通报批评，并处3万元以上10万元以下的罚款。”

　　根据以上规定，条例生效后，对于管理人存在未建立适当性管理制度或适当性管理制度不完善行为的，可能给予警告或者通报批评，并处10万元以上30万元以下的罚款;情节严重的，责令其停止私募基金业务活动并予以公告。对直接负责的主管人员和其他直接责任人员可能给予警告或者通报批评，并处3万元以上10万元以下的罚款。

　　四、处罚案例

　　管理人因未建立适当性管理制度或适当性管理制度不完善被处罚案例如下：

　　1.湖南溪道资产管理有限公司

　　2.湖南森旗资产管理有限公司

　　3.湖南省弘德投资管理有限公司

　　4.首金联合资本管理(北京)有限公司

　　5.北京冠汇世纪股权投资基金管理有限公司

　　6.杭商资产管理(杭州)有限公司

　　7.江苏尚觉资产管理有限公司

　　8.深圳正前方金融服务有限公司

　　9.深圳前海正帆投资管理有限公司